美國注冊會計師監(jiān)管體制面臨歷史性改革

　　7月30日上午，美國總統(tǒng)布什在司法部長阿什克羅夫特、財政部長奧尼爾等閣員和國會兩黨主要議員的簇擁下，簽署了國會參眾兩院上周末通過的公司改革法案，從而使其正式成為法律。布什稱，這是美國自富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)時代以來“最徹底的公司改革法案”，“這項法律正告公司會計師：你們行業(yè)的嚴格標(biāo)準(zhǔn)必須毫無例外地得到遵守，審計師要接受審查，會計師要承擔(dān)起責(zé)任”。布什在談到將根據(jù)此項法律建立新的注冊會計師監(jiān)管機構(gòu)時強調(diào)：“該機構(gòu)將為公共審計的誠信確立明晰的標(biāo)準(zhǔn)，將有權(quán)調(diào)查和懲處違法違規(guī)者。審計事務(wù)所不再被允許提供產(chǎn)生利益沖突的咨詢服務(wù)�！�

　　布什總統(tǒng)簽署的《2002薩貝恩斯—奧克斯利法案》，是美國在公司欺詐案愈演愈烈的特殊歷史背景下，參眾兩院以及民主、共和兩黨相互斗爭又相互妥協(xié)的結(jié)果。此前，眾議院曾于4月24日通過了該院金融服務(wù)委員會主席、共和黨人奧克斯利提交的《2002公司與審計的責(zé)任、義務(wù)和透明度法案》。但是，以民主黨為主的參議院對眾議院法案極其不滿，認為其改革措施過于溫和。7月15日，參議院通過了由該院銀行委員會主席、民主黨人薩貝恩斯提交的《2002公眾公司會計改革與投資者保護法案》，要求以更為嚴厲的改革措施代替眾議院法案。雖然不少眾議院共和黨議員威脅將阻止參議院法案，但由于近來世界通信公司、施樂公司等假賬丑聞連連爆出，華爾街股市一跌再跌，投資者信心嚴重受挫，美國上下要求加強會計監(jiān)管、嚴厲打擊公司財務(wù)造假的呼聲更加高漲。此外，民主、共和兩黨將面臨11月份的中期選舉，雙方都不想因打擊公司犯罪不力而失去選民的支持。因此，參眾兩院以出人意料的速度達成協(xié)議，在參議院法案的基礎(chǔ)上，接受眾議院的建議稍做改動后，形成了統(tǒng)一的《2002薩貝恩斯—奧克斯利法案》，并于7月25日下午先后在眾議院和參議院表決通過后提交給布什總統(tǒng)簽署。

　　《2002薩貝恩斯—奧克斯利法案》的主要內(nèi)容包括：

　　一、成立獨立的公眾公司會計監(jiān)管委員會

　　擬將成立的公眾公司會計監(jiān)管委員會（Public Company Accounting Oversight Board）擁有調(diào)查和處罰權(quán)，負責(zé)監(jiān)管公眾公司審計，檢查、調(diào)查和處罰執(zhí)行公眾公司審計的會計師事務(wù)所及相應(yīng)注冊會計師。同時，該委員會保持獨立運作，自主制定預(yù)算和進行人員管理。成立獨立的公眾公司會計監(jiān)管委員會，是美國注冊會計師監(jiān)管體制最具歷史性的重大改革，標(biāo)志著美國注冊會計師監(jiān)管體制由行業(yè)自律為主的時代步入到了政府監(jiān)督下的獨立監(jiān)管為主的時代。

　　1．授權(quán)美國SEC對公眾公司會計監(jiān)管委員會實施監(jiān)督，負責(zé)檢查其工作，包括變動或廢除其職權(quán)。該委員會由5名專職委員組成，由美國證交會（SEC）經(jīng)與美國財政部長和聯(lián)邦儲備委員會主席商議后任命，任期5年。5名委員應(yīng)當(dāng)熟悉財務(wù)知識，可以有2名是或曾經(jīng)是注冊會計師（但不得在會計師事務(wù)所分享利潤或領(lǐng)取報酬），其余3名必須是代表公眾利益的非會計界人士。

　　2．強制要求執(zhí)行或參與公眾公司審計的會計師事務(wù)所向公眾公司會計監(jiān)管委員會注冊登記。公眾公司會計監(jiān)管委員會將向登記的會計師事務(wù)所收取“注冊費”和“年費”，以滿足該委員會的經(jīng)費需要。

　　3．公眾公司會計監(jiān)管委員會負責(zé)制定或?qū)徟鷮徲嫓?zhǔn)則、質(zhì)量控制準(zhǔn)則、職業(yè)道德準(zhǔn)則、獨立性準(zhǔn)則以及其它與審計報告相關(guān)的準(zhǔn)則。該委員會將與指定的由會計專家組成的負責(zé)制定準(zhǔn)則或提供咨詢意見的專業(yè)團體保持密切合作，對這些團體建議的準(zhǔn)則，如認為適當(dāng)則可以予以審批，也有權(quán)進行補充、修改、廢除或拒絕。公眾公司會計監(jiān)管委員會必須就準(zhǔn)則制定情況每年向SEC提交年度報告。

　　4. 根據(jù)1934年《證券交易法》的規(guī)定，并修訂1933年《證券法》增加同類要求，授權(quán)SEC對會計準(zhǔn)則制定機構(gòu)制定的會計原則是否達到“一般公認”的目的進行認定。該準(zhǔn)則制定機構(gòu)必須符合法案的如下要求：（1）民間機構(gòu)；（2）由某個理事會（或類似機構(gòu)）管理，該理事會多數(shù)成員在過去兩年內(nèi)未在任何會計師事務(wù)所任職；（3）經(jīng)費獲取方式與公眾公司會計監(jiān)督委員會相類似；（4）通過多數(shù)票的方式確保會計原則及時反映新的會計問題和商業(yè)實務(wù)；（5）制定準(zhǔn)則時考慮準(zhǔn)則適應(yīng)商業(yè)環(huán)境的流動性，以及高質(zhì)量會計準(zhǔn)則國際趨同的必要性或適當(dāng)性。此外，法案還要求SEC就美國財務(wù)報告系統(tǒng)如何采用以原則為基礎(chǔ)的會計準(zhǔn)則問題進行研究，并要在一年內(nèi)向國會提交研究報告。

　　5.公眾公司會計監(jiān)管委員會對公眾公司審計客戶超過100戶以上的會計師事務(wù)所每年都要進行質(zhì)量檢查，其它事務(wù)所第3年檢查一次。該委員會和SEC任何時候都可以對會計師事務(wù)所進行特別檢查。

　　6. 公眾公司會計監(jiān)管委員會有權(quán)調(diào)查、處罰和制裁違反該法案、相關(guān)證券法規(guī)以及專業(yè)準(zhǔn)則的會計師事務(wù)所和個人。不過，該委員會的處罰程序受SEC監(jiān)督，SEC可以加重、減輕其做出的處罰，也可以修改或取消其處罰決定。

　　7. 審計美國公司的外國會計師事務(wù)所也必須向公眾公司會計監(jiān)督委員會登記，包括審計美國公司的國外子公司。

　　二、要求加強注冊會計師的獨立性

　　1．修改1934年《證券交易法》，禁止執(zhí)行公眾公司審計的會計師事務(wù)所為審計客戶提供列入禁止清單的非審計服務(wù)，未明確列入禁止清單的非審計服務(wù)也要經(jīng)過公司審計委員會的事先批準(zhǔn)。被禁止的非審計服務(wù)包括：（1）簿記服務(wù)以及為審計客戶提供的與會計記錄或財務(wù)報表相關(guān)的其它服務(wù)；（2）財務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)計與實施；（3）評估或估價服務(wù)；（4）精算服務(wù)；（5）內(nèi)部審計外包服務(wù)；（6）管理職能或人力資源服務(wù)；（7）經(jīng)紀(jì)人、投資顧問或投資銀行服務(wù)；（8）法律服務(wù)以及與審計無關(guān)的專家服務(wù)；（9）公眾公司監(jiān)管委員會會根據(jù)有關(guān)規(guī)則認為不可提供的其它服務(wù)。

　　2．審計合伙人和復(fù)核合伙人每5年必須輪換，并且要求注冊會計師向公司審計委員會報告工作。

　　3．如果公司首席執(zhí)行官、財務(wù)總監(jiān)、首席會計官等高級管理者在前一年內(nèi)曾在會計師事務(wù)所任職，該事務(wù)所則被禁止為這家公司提供法定審計服務(wù)。

　　4.責(zé)成各州監(jiān)管機構(gòu)自行決定公眾公司監(jiān)管委員會的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)是否適用于未在該委員會登記的中小事務(wù)所。

　　三、要求加大公司的責(zé)任

　　1.要求公司的審計委員會負責(zé)選擇和監(jiān)督會計師事務(wù)所，并決定會計師事務(wù)所的付費標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.要求公司首席執(zhí)行官和財務(wù)總監(jiān)對呈報給SEC的財務(wù)報告“完全符合證券交易法，以及在所有重大方面公允地反映了財務(wù)狀況和經(jīng)營成果”予以保證。

　　3.公司財務(wù)報告必須反映會計師事務(wù)所做出的所有重大調(diào)整，年報和季報都要披露所有的重大表外交易，以及對現(xiàn)在或?qū)�來財�?wù)狀況具有重大影響的與未合并實體的其它關(guān)系。

　　4.SEC有權(quán)禁止違反證券法規(guī)者擔(dān)任公司高級管理人員。

　　5.禁止公司給高層管理者或董事貸款。

　　四、要求強化財務(wù)披露

　　1．公眾公司應(yīng)進行實時披露，即要求及時披露導(dǎo)致公司經(jīng)營和財務(wù)狀況發(fā)生重大變化的信息。

　　2.由SEC制定規(guī)則，要求公眾公司披露對公司財務(wù)狀況具有重大影響的所有重要的表外交易和關(guān)系，且不以誤導(dǎo)方式編制模擬財務(wù)信息。由SEC負責(zé)對特殊目的實體等表外交易的披露進行研究，提出建議并向國會報告。

　　3.由SEC制定規(guī)則，強制要求公眾公司年度報告中應(yīng)包含內(nèi)部控制報告及其評價，并要求會計師事務(wù)所對公司管理層做出的評價出具鑒證報告。

　　4.由SEC制定規(guī)則，強制要求公司審計委員會至少應(yīng)有一名財務(wù)專家，并且做出披露。

　　五、加大違法處罰力度

　　1.故意進行證券欺詐的犯罪最高可判處25年入獄。對犯有欺詐罪的個人和公司的罰金最高分別可達500萬美元和2500萬美元。

　　2.故意破壞或捏造文件阻止、防礙或影響聯(lián)邦調(diào)查的行為將視為嚴重犯罪，將處以罰款或判處20年入獄，或并處罰款和判刑。

　　3.會計師事務(wù)所的審計和復(fù)核工作底稿至少應(yīng)保存5年。任何故意違反此項規(guī)定的行為，將予以罰款或判處10年入獄，或并處罰款和判刑

　　4.公司首席執(zhí)行官和財務(wù)總監(jiān)必須對報送給SEC的財務(wù)報告的合法性和公允表達進行保證。違反此項規(guī)定，將處以50萬美元以下的罰款，或判處入獄5年。

　　5.起訴證券欺詐犯罪的訴訟時效由原來從違法行為發(fā)生起3年和被發(fā)現(xiàn)起1年分別延長為5年和2年。

　　六、增加SEC的經(jīng)費撥款,強化SEC的監(jiān)管權(quán)

　　從2003年度起將SEC的撥款增加到7.76億美元，加強欺詐防范、風(fēng)險管理、市場監(jiān)管等。其中9800萬美元用于加聘200名工作人員，加強對注冊會計師和審計業(yè)務(wù)的監(jiān)管。

　　七、要求美國審計總署加強調(diào)查研究

　　1.授權(quán)美國審計總署研究會計師事務(wù)所強制輪換制度。

　　2.要求美國審計總署對1989年以來的會計師事務(wù)所的合并進行研究，評估其現(xiàn)在和未來的影響，對發(fā)現(xiàn)的問題提出解決方案并向國會報告。

　　3.要求美國審計總署研究導(dǎo)致會計師事務(wù)所競爭受限的因素，如高成本、低服務(wù)質(zhì)量、獨立性等。并調(diào)查聯(lián)邦或州的監(jiān)管政策是否存在妨礙會計師事務(wù)所正當(dāng)競爭的因素。調(diào)查結(jié)果向國會報告。